Il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) è un programma strategico predisposto dal governo italiano per gestire i fondi del Next Generation EU, un'iniziativa dell'Unione Europea volta a supportare la ripresa economica post-pandemica. Il PNRR è stato approvato dalla Commissione Europea nel giugno 2021 e prevede una serie di investimenti e riforme per stimolare la transizione ecologica e digitale, migliorare l'inclusione sociale e affrontare le diseguaglianze di genere, territoriali e generazionali. La Missione 6 del PNRR è dedicata alla Salute, con l'obiettivo di rafforzare e innovare il Servizio Sanitario Nazionale (SSN). Il piano prevede un investimento complessivo di 15,63 miliardi di euro per la sanità.

Ai fondi previsti dal PNRR, ne sono stati previsti altri:

• Piano Nazionale Complementare (PNC): 2,89 miliardi di euro, di cui 2,387 miliardi assegnati direttamente al Ministero della Salute. Questo piano è stato creato dal Governo italiano per integrare e rafforzare gli interventi del PNRR.
• REACT-EU (Recovery Assistance for Cohesion and the Territories of Europe): 1,71 miliardi di euro. Questo è un finanziamento dell'UE, parte del programma Next Generation Europe, pensato per supportare la ripresa post-pandemia.
• Programma Nazionale - Equità nella Salute: 625 milioni di euro, gestiti in collaborazione con il Ministero per la coesione territoriale. È il primo programma di coesione UE specificamente dedicato al potenziamento della sanità nelle sette Regioni del Mezzogiorno.

Il ruolo del PNRR nello sviluppo della sanità digitale e della telemedicina

La regolamentazione della sanità digitale in Italia ha compiuto passi da gigante negli ultimi anni, trasformandosi da un insieme frammentato di norme a un quadro organico e strutturato. Questa evoluzione si è sviluppata su tre livelli principali.

A livello internazionale, due sono stati i contributi fondamentali: le linee guida dell'OMS del 2019 per l'implementazione dei servizi digitali sanitari, e le direttive UE del 2018 sull'interoperabilità dei dati sanitari in ambito transfrontaliero.

Il percorso nazionale è stato particolarmente significativo, soprattutto per la telemedicina. Partendo dalle prime indicazioni nazionali del 2014, ha visto una forte accelerazione durante la pandemia, con l'Istituto Superiore di Sanità che nel 2020 ha emanato indicazioni specifiche sia per la popolazione generale, sia pediatrica. La svolta decisiva è arrivata con le indicazioni  nazionali del dicembre 2020, che hanno introdotto un principio rivoluzionario: l'equiparazione tra prestazioni digitali e prestazioni in presenza, includendo televisite nel Sistema Sanitario Nazionale con relative tariffe e modalità di rendicontazione. Il PNRR del 2021 ha rappresentato il culmine di questo processo, non solo fornendo le risorse necessarie, ma anche consolidando il quadro normativo per la telemedicina, creando di fatto un nuovo paradigma per la sanità digitale italiana. A fine 2022 infatti arriva il decreto sulle linee guida nazionali della telemedicina.

La Missione 6 del PNRR

Entrando nello specifico del PNRR, per ciò che attiene la salute e la salute digitale occorre fare riferimento alla Missione 6 salute (M6) che contiene tutti gli interventi a titolarità del Ministero della Salute suddivisi in due componenti (C).

 M6C1 – Reti di prossimità, strutture e telemedicina per l’assistenza sanitaria territoriale

1. Case della Comunità e presa in carico della persona;
2. Casa come primo luogo di cura e telemedicina:
   1. Casa come primo luogo di cura (ADI);
   2. Implementazione delle Centrali operative territoriali (COT);
   3. Telemedicina per un migliore supporto ai pazienti cronici.
3. Rafforzamento dell’assistenza sanitaria intermedia e delle sue strutture (Ospedali di Comunità).

M6C2 – Innovazione, ricerca e digitalizzazione del Servizio Sanitario

1. Aggiornamento tecnologico e digitale;
2. Formazione, ricerca scientifica e trasferimento tecnologico (Quaderno di Monitor "Corso di formazione manageriale Agenas: i project work dei discenti sullo sviluppo dell'assistenza territoriale" - LINK)

La rivoluzione della sanità territoriale si sviluppa quindi su due fronti principali.

Il primo (M6c1) punta a portare l'assistenza sanitaria più vicina ai cittadini attraverso una rete capillare di strutture sul territorio. Questo include la realizzazione delle Case della Comunità, veri e propri hub sanitari di quartiere, gli Ospedali di Comunità per le cure intermedie, e le Centrali Operative Territoriali per coordinare i servizi. Grande enfasi viene posta sul potenziamento delle cure domiciliari e sull'implementazione della telemedicina, creando un sistema integrato che mette in rete tutti i servizi sociosanitari. Questa trasformazione si basa su una riforma complessiva dell'assistenza territoriale (già introdotta con il DM 77 del 2022) che definisce standard comuni a livello nazionale, non solo per gli aspetti strutturali e tecnologici, ma anche per la prevenzione sanitaria, ambientale e climatica.

Il secondo fronte (M6C2) si concentra sulla modernizzazione tecnologica e digitale del sistema sanitario. Questo include il completamento del Fascicolo Sanitario Elettronico, strumento chiave per la continuità delle cure, e il miglioramento dei sistemi di monitoraggio dei LEA. Parallelamente, si investe nel futuro della sanità attraverso il potenziamento della ricerca scientifica e la formazione continua del personale sanitario, elementi fondamentali per garantire un'assistenza sempre più qualificata e al passo con i tempi.

Per ciò che attiene questa analisi, ci focalizzeremo sull’implementazione quindi della telemedicina e del Fascicolo Sanitario Elettronico (FSE).

La telemedicina

La telemedicina ricade nel subinvestimento della componente 1, Casa come primo luogo di cura e telemedicina che prevede un finanziamento di 4,75 miliardi di euro. Il piano si articola in tre aree strategiche:

• 3 miliardi per potenziare l'assistenza domiciliare, specialmente per gli over 65 con patologie croniche;
• 280 milioni per la creazione di 600 Centrali Operative Territoriali (COT) nei distretti sanitari;
• 1,5 miliardi per sviluppare servizi di telemedicina per i pazienti cronici.

La recente rimodulazione del PNRR, approvata dall'UE l'8 dicembre 2023, ha portato a una redistribuzione di 750 milioni di euro: 250 milioni per l'assistenza domiciliare e 500 milioni per la telemedicina. Il progetto punta a creare un modello condiviso di cure domiciliari che sfrutti appieno le potenzialità delle nuove tecnologie: telemedicina, domotica e digitalizzazione. Ogni ASL sarà dotata di sistemi informativi per il monitoraggio in tempo reale dei dati clinici, mentre le COT coordineranno i diversi servizi sanitari territoriali. Nell’ambito delle COT, sono previsti investimenti per la digitalizzazione e l’interconnessione aziendale, e anche 50 milioni di euro per un progetto pilota di Intelligenza Artificiale nell'assistenza primaria.

Per quanto riguarda i target raggiunti fino ad oggi, sono state approvate  le linee guida contenenti il modello digitale per l'attuazione dell'assistenza domiciliare e ogni Regione ha approvato almeno un progetto di Telemedicina, oltre ad essere stati definiti tutti i contratti istituzionali di sviluppo con le singole regioni per definire, tra le altre cose, l’assistenza domiciliare, in cui rientra la telemedicina.

La Piattaforma Nazionale di Telemedicina (PNT)

Nell’investimento è prevista anche questa infrastruttura, fondamentale per poter attivare la telemedicina. Si tratta di un sistema centrale che coordina i servizi di telemedicina in Italia e in particolare le Infrastrutture Regionali di Telemedicina di cui dovranno dotarsi tutte le Regioni. È stata affidata tramite gara AGENAS a Engineering e Almaviva (ora PNT Italia) per 235 milioni di euro su 10 anni.

Il progetto si articola in tre fasi:

1. Start Up (fino a novembre 2023): sviluppo e collaudo
2. Consolidamento (dicembre 2023 - novembre 2025): implementazione e integrazione regionale
3. Regime (da dicembre 2025): funzionamento completo

La PNT è una piattaforma cloud che non eroga direttamente servizi (che restano di competenza regionale) ma si occupa di:

• Standardizzare nomenclature e processi
• Integrare i sistemi regionali
• Raccogliere dati clinici e amministrativi
• Mantenere un catalogo delle soluzioni compatibili

Per il 2024-2025, AGENAS prevede di:

• Definire standard di interoperabilità
• Fornire postazioni per televisite ai medici
• Avviare una gara da 200 milioni per dispositivi e formazione

Il fascicolo Sanitario Elettronico

La componente 2 si articola anch’essa in diversi subinvestimenti:

1. Ammodernamento del parco tecnologico e digitale ospedaliero
2. Ospedali sicuri e sostenibili 
3. Rafforzamento dell'infrastruttura tecnologica e degli strumenti per la raccolta, l’elaborazione, l’analisi dei dati e la simulazione
4. Valorizzazione e potenziamento della ricerca biomedica del SSN
5. Investire sul personale sanitario
6. Ecosistema innovativo della salute

Per quanto riguarda la digitalizzazione (punto 1) generale della sanità, si investiranno oltre 2 miliardi e 800 milioni, di cui oltre 1 miliardo e 400 milioni per progetti in essere (ex art. 2 DL 34/2020); oltre 1 miliardo e 100 milioni di euro per le Grandi Apparecchiature.

Il punto 3 riguarda il Fascicolo Sanitario Elettronico. Le finalità di questo subinvestimento sono:

• Standardizzare a livello nazionale i documenti sanitari digitali e il modo in cui professionisti sanitari li gestiscono e consultano
• Potenziare la raccolta dati integrando informazioni cliniche e amministrative da diverse fonti (NSIS, FSE e altri flussi) secondo l'approccio One Health
• Creare nuovi flussi informativi per monitorare meglio i LEA e migliorare la qualità dei dati esistenti
• Potenziare l'infrastruttura del Ministero della Salute con un sistema di simulazione predittiva (NHS Hub) per programmare i servizi e individuare malattie emergenti

Per realizzare questi obiettivi sono stati messi a disposizione più di un 1 miliardo e 600 milioni euro da ripartire tra:

• Oltre 1 miliardo e 300 milioni di euro, per Rafforzamento dell'infrastruttura tecnologica e degli strumenti per la raccolta, l’elaborazione, l’analisi dei dati e la simulazione (FSE), di cui oltre 500 milioni riconducibili a progetti in essere
• Quasi 300 milioni di euro, per potenziare l’infrastruttura tecnologica del Ministero della salute e analisi dei dati, modello predittivo per la vigilanza LEA

Gli obiettivi raggiunti e da raggiungere

Il percorso di sviluppo del Fascicolo Sanitario Elettronico (FSE) ha visto diversi traguardi significativi dal 2022 ad oggi. Il processo è iniziato a marzo 2022 con due passaggi fondamentali: l'approvazione della normativa per creare l'Ecosistema Dati Sanitari come archivio centrale del FSE e il lancio di importanti bandi di gara per potenziare la raccolta dati e l'infrastruttura tecnologica.

Nei mesi successivi, si è proceduto con l'implementazione di strumenti tecnici per migliorare la comunicazione tra le diverse entità del Sistema Sanitario Nazionale, in particolare attraverso i Software Development Toolkit a giugno 2022. A settembre dello stesso anno, è stato definito un piano dettagliato per supportare la formazione e l'organizzazione a livello regionale e locale.

Un passo particolarmente significativo è stato compiuto a ottobre 2023, quando tutte le 21 Regioni hanno adottato i nuovi flussi informativi del Sistema Informativo Sanitario rinnovato, con particolare attenzione ai settori della riabilitazione territoriale e dei consultori familiari.

Il percorso, che avrebbe dovuto completarsi a gennaio 2025, sta in realtà subendo ritardi nello sviluppo dei Gateway necessari per l'integrazione dei dati sanitari. Inoltre, il Garante della Privacy ha richiesto ulteriori misure per la protezione dei dati, il che potrebbe influenzare i tempi di implementazione.

Entro il 2026 comunque tutte le Regioni dovranno adottare e utilizzare attivamente il Fascicolo Sanitario Elettronico.

Cosa manca?

A marzo 2025 è previsto il completamento della piattaforma nazionale che raccoglierà le esperienze regionali di telemedicina. Un passaggio cruciale arriverà a giugno 2025, quando tutti i documenti sanitari dovranno essere nativamente digitali secondo standard nazionali uniformi, e tutte le 21 Regioni dovranno aver integrato i nuovi flussi informativi per ospedali di comunità e servizi di assistenza primaria.

Per dicembre 2025 è fissato l'obiettivo dell'alimentazione del FSE da parte dei medici di base, mentre giugno 2026 rappresenta il traguardo finale con diverse scadenze chiave:

• L'operatività completa del sistema Tessera Sanitaria e dell'interoperabilità del FSE
• L'adozione del FSE in tutte le Regioni
• Il completamento della reingegnerizzazione del Sistema Informativo Sanitario a livello locale
• L'implementazione di un modello predittivo nazionale che includerà algoritmi avanzati, strumenti di analisi e simulazione, e il completamento del Centro nazionale di prevenzione sanitaria.

Questi 18 mesi rappresentano quindi un periodo decisivo per completare la trasformazione digitale del sistema sanitario italiano, con un focus particolare su standardizzazione, interoperabilità e adozione uniforme in tutto il paese.